未取得规划许可的建筑违法定性应考量信赖利益保护等因素｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）王建忠，男，1953年8月1日出生，汉族，户籍所在地北京市通州区。
委托代理人霍清利（王建忠之妻），女，1953年9月3日出生，汉族，户籍所在地北京市通州区。
委托代理人谢疆，北京卓浩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。
法定代表人赵磊，区长。
委托代理人陈欣玉，北京市通州区司法局工作人员。
委托代理人田犁，北京市通州区司法局工作人员。
诉讼记录
上诉人王建忠因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初44号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
案件基本情况
北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）于2019年12月5日作出通政复字[2019]150号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：经审理查明，根据群众举报，北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）发现位于北京市通州区宋庄镇富豪村（以下简称富豪村）北壁富路西侧一院内一层建筑及部分二层建筑（以下简称涉案建筑）涉嫌违法建设。2019年7月10日，宋庄镇政府作出《公告》，要求该建筑所有权人自该公告日期起3日内携带有关材料到宋庄镇政府拆违办公室接受调查。宋庄镇政府于2019年8月5日作出京通宋限拆字[2019]第027号《限期拆除决定书》（以下简称27号限拆决定），于2019年8月9日作出《催告书》，于2019年8月12日作出京通宋强拆字[2019]第027号《强制拆除决定书》（以下简称27号强拆决定）。另查，宋庄镇政府于2019年8月13日对涉案建筑进行了强制拆除。通州区政府认为，宋庄镇政府于2019年7月10日作出的《公告》中可以显示，宋庄镇政府认为涉案建筑属于无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人的情形，但其要求该建筑所有权人自公告日期起3日内携带有关材料到宋庄镇政府拆违办公室接受调查，明显违反《北京市禁止违法建设若干规定》（已修订，以下简称原北京市禁止违建规定）第二十条公告期限不得少于15日之规定，属于违反法定程序。此外，根据王建忠所提交材料显示，王建忠的委托代理人及王建忠之子曾向宋庄镇政府表明王建忠系涉案建筑的建设单位，而宋庄镇政府在本次行政复议过程中却并未提交能够证明涉案建筑属于无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人情形的证据材料，故宋庄镇政府应当承担举证不利的后果。因此，宋庄镇政府在没有相关证据材料的前提下将涉案建筑认定为无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人的情形，于2019年8月12日作出27号强拆决定，属于事实认定不清、证据不足。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了直接损害。而本案中，虽然宋庄镇政府作出的27号强拆决定存在主要事实不清、证据不足、违反法定程序的问题，但其对王建忠的合法权益并未造成直接损害，因此对于王建忠此项行政复议请求不予支持。综上，宋庄镇政府作出的27号强拆决定认定事实不清、证据不足、违反法定程序，应予撤销，鉴于宋庄镇政府已将涉案建筑强制拆除完毕，不具有可撤销性，故根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（三）项的规定，决定确认宋庄镇政府于2019年8月12日作出的27号强拆决定违法。王建忠不服，诉至一审法院，请求撤销通州区政府作出的被诉复议决定并重新作出行政复议决定。
一审法院经审理查明，2019年10月10日，王建忠向通州区政府提交《行政复议申请书》及相关材料，复议请求为撤销27号强拆决定，并责令宋庄镇政府对王建忠的损失给予赔偿。2019年10月15日，通州区政府向宋庄镇政府作出《行政复议答复通知书》，宋庄镇政府于2019年10月18日收到后，于2019年10月24日作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。通州区政府于2019年12月5日作出被诉复议决定，并分别向王建忠和宋庄镇政府送达。王建忠不服，遂提起本案诉讼。
另查，2019年8月5日，宋庄镇政府作出27号限拆决定，主要内容为，经查，涉案建筑所有权人在富豪村北壁富路西侧所建设的构筑物（建筑面积约4349平方米），未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条之规定，限务必于2019年8月8日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时宋庄镇政府将组织实施强制拆除。2019年8月12日，宋庄镇政府作出27号强拆决定，主要内容为，涉案建筑所有权人未经批准擅自在富豪村北壁富路西侧所建设的构筑物约4349平方米，未在宋庄镇政府2019年8月5日发布的27号限拆决定期限内自行拆除，依据城乡规划法第六十五条的规定，决定于2019年8月13日8时后，对上述违法建设依法实施强制拆除。王建忠不服27号限拆决定，向北京市通州区人民法院（以下简称通州区法院）提起行政诉讼，北京市通州区人民法院于2019年10月9日作出（2019）京0112行初475号行政判决书（以下简称475号判决），认为27号限拆决定的作出事实不清，程序违法，理应撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，已不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认宋庄镇人民政府作出的27号限拆决定违法。王建忠不服，提起上诉。2019年11月15日，北京市第三中级人民法院作出（2019）京03行终1141号行政判决书（以下简称1141号判决），认为虽然涉案建筑未取得相关规划许可手续，但根据王建忠提交的原北京市通州区徐辛庄镇人民政府（后并入宋庄镇政府，以下简称徐辛庄镇政府）出具的《关于村工业大院建设的批复》与《关于招商的优惠政策》以及村委会出具的《证明》，可以认定王建忠建设的710平方米房屋得到相关部门的认可，未能取得规划审批手续系历史原因，且在该工业大院中的其他建设也均未取得规划审批手续，因此，上述710平方米不能因此就认定为违法建设。但王建忠后续建设的其余建筑物因其目前未能提交得到相关部门许可的证据，也未取得相关建设工程规划许可，通州区法院认为宋庄镇政府未将上述建筑进行区分，存在认定事实不清的情形，并无不当。遂判决驳回上诉，维持了475号判决。
一审法院判决认为，根据行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，通州区政府作为宋庄镇政府的上一级人民政府，依法具有就王建忠所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，通州区政府在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、作出复议决定等程序，符合上述规定。本案中，王建忠的复议请求为撤销27号强拆决定并责令宋庄镇政府对王建忠的损失给予赔偿。关于27号强拆决定的合法性，通州区政府经审查认为，27号强拆决定认定事实不清、证据不足、违反法定程序，应予撤销，鉴于宋庄镇政府已将涉案建筑强制拆除完毕，不具有可撤销内容，决定确认宋庄镇政府作出的27号强拆决定违法，并无不当。关于王建忠请求通州区政府责令宋庄镇政府予以赔偿的请求，本案中，宋庄镇政府先后作出了27号限拆决定、27号强拆决定，并组织实施了对涉案建筑的强制拆除行为。27号强拆决定的内容系基于27号限拆决定的内容作出，且王建忠遭受的损失尚需对强制拆除实施行为造成的损失予以确认后才能确定具体赔偿数额，因此，通州区政府对王建忠关于就27号强拆决定造成的损害责令宋庄镇政府给予赔偿的复议请求不予支持，本院不持异议。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了王建忠的诉讼请求。
王建忠不服一审判决，上诉至本院称，其一，被诉复议决定未全面查明涉案建筑的合法性、强制拆除损害后果等基本事实，不符合行政复议法第一条、第四条的规定。其二，上诉人提出的赔偿复议请求，符合行政复议法的规定，被诉复议决定认定错误。其三，被诉复议决定存在缩减上诉人的复议请求、未适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）等违法问题，一审法院未予查明错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判撤销被诉复议决定并重新作出行政复议决定。
通州区政府未在法定期限内向本院提交书面答辩意见。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
另查明，针对宋庄镇政府对涉案建筑实施的强制拆除行为，王建忠于2020年3月9日向通州法院提起行政诉讼，请求确认宋庄镇政府于2019年8月13日实施的强制拆除行为违法。2020年8月24日，通州区法院作出（2020）京0112行初142号行政判决书（以下简称142号判决），确认宋庄镇政府对涉案建筑实施的强制拆除行为违法。该判决现已发生法律效力。该判决认定如下事实：2000年徐辛庄镇政府响应国家号召，批复原北京市通州区徐辛庄镇富豪村（即本案富豪村）建立村工业大院。根据该政策，王建忠（乙方）与北京市通州区徐辛庄镇富豪村经济合作社（甲方）于2000年7月30日签订《租赁土地合同》。2001年11月25日，北京市通州区徐辛庄镇富豪村委会出具了证明，主要内容为：王建忠投资创建了北京市天明灯具机械厂，于2000年8月1日始在富豪村工业大院内租赁土地6900平方米，租期为50年，作为生产经营用。在其土地上建筑了两个车间540平方米及7间平房170平方米，其产权归王建忠所有。徐辛庄镇政府在该证明上盖章确认。王建忠在租赁场地内，除建设上述房屋外，在2000年至2006年期间又先后建设3000多平方米建筑物。2018年宋庄镇富豪村遇集体土地非住宅腾退项目，镇政府组织相关人员对王建忠所建厂房进行了测绘登记，后双方因补偿标准问题未达成一致意见，王建忠未与镇政府签订补偿协议。
裁判分析过程
本院认为，关于通州区政府具有作出被诉复议决定的法定职权及被诉复议决定认定27号强拆决定认定事实不清、证据不足、违反法定程序，一审法院的相关认定正确，且27号限拆决定已经被生效判决确认违法，本院对一审法院的上述认定予以支持。
关于涉案建筑是否为违法建设。根据本院查明之事实，涉案建筑物虽然未取得规划许可手续，但其修建具有政府招商引资的特殊背景，王建忠系基于对属地政府招商引资行为合法性及连续性的信赖，方投资建设的涉案建筑，尤其是其中的710平方米建筑直接得到了属地政府的认可，对此1141号判决亦曾认为上述710平方米建筑不能认定为违法建设。且涉案建筑所在土地存在相关占地项目，宋庄镇政府在启动涉案违法建设查处程序前，曾对涉案建筑进行了测绘清登，并曾与王建忠就补偿问题进行协商。在此情形下，基于维护政府公信力、保护当事人信赖利益及维持相关项目补偿平等性等因素考量，不宜将涉案建筑全部定性为违法建设直接拆除。王建忠依旧享有涉案建筑的相应合法权利。
关于被诉复议决定对赔偿请求的处理。根据行政强制法第四章第一节的规定，行政机关对违法建设的查处，应作出限期拆除决定、强制拆除决定后，实施强制拆除行为。上述行为虽均具有可诉性，但对违法建设产生事实拆除效果的应属强制拆除行为，该行为亦可能存在超越拆除范围、损毁室内物品等违法情形。故从保障当事人合法权益的角度，行政赔偿请求宜在确认强制拆除行为违法时一并、或强制拆除行为被确认违法后再行提起。故被诉复议决定对王建忠所提赔偿请求的处置，并无不当。一审法院的相关认定正确，本院应予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。王建忠的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王建忠负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
审 判 员 哈胜男
审 判 员 周凯贺
二〇二〇年十一月十八日
法官助理 张钰杰
书 记 员 秦静羽
书 记 员 杨含章
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